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陈剑:公职人员政务处分问题研究

发表日期:2019-08-13 09:16:21 来源:本站 点击量

政务处分,是国家监察体制改革中新提出的概念,是指监察机关对其监察对象违法和职务犯罪行为,依照法律法规规定作出的与党纪处分并列的一类惩戒措施。监察机关如何有序、有效作出政务处分,是一个既现实又迫切需要解决的问题。去年6月,课题组采取座谈调研、问卷调查等方式,围绕公职人员政务处分情况在市县两级纪检监察机关开展调查研究,对实践中存在的问题进行了梳理,并结合实际提出几点建议。

一、公职人员政务处分存在的问题

去年4月,中央纪委国家监委出台《公职人员政务处分暂行规定》,规范了政务处分工作。但由于当前正处新老规定交替,监察体制改革过渡时期,各地纪检监察机关对于公职人员政务处分问题理论认识不同、实践做法不一,亟待统一和规范。

(一)处分决定机关难以把握

随着监察体制改革的全面推开,监察委员会的政务处分代替了之前的行政监察部门的政纪处分。但是《公职人员政务处分暂行规定》第十九条规定,“公职人员有违法行为的,任免机关、单位可以履行主体责任,依照《中华人民共和国公务员法》等规定,对公职人员给予处分”,即行政机关(任免机关)、事业单位及其主管部门的政纪处分权依然保留。总的来说,政务处分只能由监察机关作出,而政纪处分按照管理权限由任免机关、单位按照干部管理权限作出。该规定还指出任免机关、单位与监察机关不可对公职人员的同一违法行为重复给予处分。实践中,政务处分与政纪处分虽然在处分实体依据上相同,但在处分决定机关、处分对象、实施程序、救济途径等方面有明显差异,实施效果也不尽相同。那么,什么时候由监察机关给予处分,什么时候由任免机关、单位给予处分,目前尚无成熟的探索经验。比如对国有企业管理人员中非行政机关任命的监察对象作出处分,理论上应当由监察机关依法作出政务处分决定,但鉴于国有企业各自制定的内部惩戒规定在处分种类、违法行为及其适用的处分等方面千差万别,在国家层面尚未对上述人员政务处分作出统一规定,或者出台各类监察对象统一的政务处分规定前,不宜由监察机关依照国有企业内部惩戒作出政务处分决定,建议由监察机关提出建议由该国有企业相应作出纪律处分决定。

(二)政务处分适用依据不统一

1.如何统一对公务员、事业单位工作人员、国有企业人员等不同监察对象给予政务处分的依据?

根据《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第十一条第(三)项和第四十五条第一款第(二)项,以及《公职人员政务处分暂行规定》第二条、第三条、第六条规定,监察机关根据监督、调查结果,对违法的公职人员可以依法作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定;在国家出台关于公职人员政务处分的法律前,可以根据被调查的公职人员的主体身份,依照相关法律、法规、国务院决定和部门规章对违法行为及其适用处分的规定,给予政务处分。如对行政机关公务员的政务处分依据为《行政机关公务员处分条例》等,事业单位工作人员的政务处分依据为《事业单位工作人员处分暂行规定》等。但因制定的时间、标准、口径不一,处分的松紧度、立法的技术上也有一定差异,不利于体现公平正义。如《行政机关公务员处分条例》和《事业单位工作人员处分暂行规定》分别于2007年和2012年出台,有些条文已经不适应当前的工作,尤其与近年来修订的《中国共产党纪律处分条例》相对应的条文不一致。此外,事业单位人员处分档次共四档,政务处分档次是六档,事业人员处分没有记大过和降级处分档次。

2.如何对无实体法律、法规、国务院决定和规章依据的监察对象作政务处分?

《监察法》第十五条规定了六类监察对象,实现对所有行使公权力的公职人员全覆盖。在监察对象全覆盖的情况下,政务处分实体法规却没有及时修改与之对应,造成一种现象即有些监察对象违法却无政务处分的依据。根据调研座谈情况看,课题组梳理了三种特殊情况:一是村组干部、社区干部、国企人员等,在特定事项上属于监察对象,但如果不涉嫌职务犯罪,仅属于职务违法,理论上可以给予政务处分,可是因政务处分无实体法规依据,就无法给予政务处分。二是因辞职、落选等原因不再担任公务员、事业单位人员、国有企业人员、农村基层组织人员的非党员对象,对其在行使公权力期间的违法行为(不构成职务犯罪)立案调查但无法对其进行政务处分。但是如果不立案调查,又不能查清其之前的职务违法行为并追缴违法所得。三是《监察法》第十五条规定的“其他依法履行公职人员”,现行的各类政务处分条规都未明确界定其他依法履行公职人员,也未界定政务违纪适用于哪种条例法规、给予哪种纪律处分。此类人员有非党员村干部、以钱养事从事公务人员等等,在政务处分中对此类人员存在盲区。

3.如何界定政务处分的实体法规之间适用规则?

实际操作中,各地大体依照“上位法优于下位法”“特殊法优于普通法”、“新法优于旧法”等原则进行适用,但在具体实践中仍有难以认定的情况,特别是对一些行业性、专业性法规的适用。比如行业性的法规有公安、检察、法院、海关等系统的处分条例,遇到这些领域的人员,可以引用这些领域的实体法规;专项工作领域法规有安全生产、信访、档案、规划、编制、土地、财政、税务、“小金库”、滥发奖补等专项领域的政务处分实体法规,若这些行业系统的人员违反了专业工作领域的问题,如何适用法规?

(三)政务处分程序不明晰

1. 政务处分的权限不明。国家监察体制改革后,给予监察对象政务处分的审批程序发生了变化。改革前,依据《中华人民共和国行政监察法》,监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议,应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。《监察法》颁布实施后,《中华人民共和国行政监察法》自动废止,政务处分意见提请监委委员会审议后,是否需要报同级党委审批或告知本级人民政府,以及其他一般干部的处分权限如何规定等问题未作明确规定,需要监察机关在实践中积极探索。从调研情况看,目前各地做法尚不统一。比如,孝感市纪委监委结合工作实际,出台《孝感市纪委监委机关执纪监督监察工作规程(试行)》,规定“对监察立案案件,对存在职务违法行为,符合职务违法监察立案条件的,承办部门按照监察立案审查调查程序办理后,由案件审理部门审理并提出政务处理意见,经本级监委会研究主要负责人审批后,依法作出处理”。大悟县纪委监委对于副科级以上的公务员作出开除公职处分,按照干部管理权限,一般报同级党委批准后作出,对科员和办事员级别的公务员,根据《监察法》第四十五条第一款第(二)项之规定,县监察委员会独立作出开除公职处分。

2.不同类别的监察对象处分程序不明。改革前,给予行政机关公务员政纪处分的法律法规依据包括《中华人民共和国行政监察法》、《行政监察法实施条例》、《行政机关公务员处分条例》、《纪检监察机关查处的“七类案件”办理程序及其文书式样(试行)》(下称《七类案件》)、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等,且相关法律法规具有高度凝练、概括的特点,对处分程序的规定较抽象,给予政纪处分的相关程序比较复杂。改革后,监察对象的范围、适用的法律法规明显扩大,实践中更不易理解和操作。如,对无党派、民主党派市长给予政务处分无具体操作程序。

3.给予退休人员政务处分程序不明。依据《公职人员政务处分暂行规定》第十八条规定:“有违法行为应当受到政务处分的公职人员,在监察机关作出处分决定前已经退休的,不再给予处分;监察机关可以对其立案调查,依法应当给予降级、撤职、开除处分的,应当按照规定降低或者取消其享受的待遇。”然而实践中,由于降低或取消退休待遇不是一种处分,而是根据其所犯错误作出的一种处理决定,对于如何作出处理决定,作出处理决定前是否需要向其所在单位及同级组织部门征求意见,如何宣布执行等问题,缺乏具体的操作指南及文书模板。目前,我市参照政务重处分程序作出取消退休待遇处理决定,审理意见经本级监委会研究主要负责人审批,并向同级党委请示报告后,按照政务处分决定书格式书写,并顺次编号。

(四)违法或涉嫌职务犯罪案件后续操作不规范

1.涉嫌职务犯罪案件查审双方关于违纪违法事实认定出现明显分歧时相关处分决定和法律文书如何制作的问题。对于出现明显分歧,一时又难以统一的情况下,如何解决好既要移送审查起诉,又要同时给予政务处分的问题。我市的做法是,政务处分采用审理部门意见,将该问题作为违纪违法事实认定并适用相应条规给予政务处分,移送审查起诉则采用审查调查部门意见,将该问题作为涉嫌职务犯罪问题移送审查起诉。

2.难以把握有关案件移送起诉标准的问题。违法或涉嫌职务犯罪的案件调查结束后,对于罪行较轻的三类犯罪案件,即不起诉、免于刑事处罚、判处缓刑的案件,如何把握移送审查起诉的标准,是一个难题。

3.涉刑非中共党员的公职人员给予政务处分的问题。对人民检察院依法作出相对不起诉决定或者人民法院依法作出有罪判决并免于刑事处罚的公职人员,对于具有中共党员身份的公职人员,党纪处分方面根据《中国共产党纪律处分条例》第三十一条规定,应当给予撤销党内职务、留党察看或开除党籍处分,政务处分方面与党纪处分相匹配,给予撤职以上处分。而对非中共党员的公职人员作出政务处分,目前尚无法律法规规定具体处分档次等内容。这可能产生对人民检察院依法作出相对不起诉决定或者人民法院依法作出有罪判决并免于刑事处罚的公职人员作出政务处分时,中共党员的公职人员与非中共党员的公职人员在政务处理结果方面不平衡。《行政公务员处分条例》第十七条规定,行政机关公务员依法被判处刑罚的,给予开除处分,而对免于刑事处罚、相对不起诉的非中共党员的公职人员没有具体处分档次规定。

二、几点对策建议

(一)建议健全和完善公职人员政务处分的法律体系。以《监察法》为中心,参照《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》等党内法规,建立与党纪党规统一的公职人员奖惩实体法体系。如目前正在运行的政务处分依据的实体法规需要适应监察体制改革要求,完善、厘清处分决定机关、处分程序、违法违纪情形等内容,逐步修正;对无政务处分依据的公职人员可以探索立法或者总结经验做法,如电力、移动公司等部分国企,已出台了本系统的处分条例,为统一法规的出台奠定基础。符合监察对象的村组干部、社区干部,可以参照《农村基层党员干部廉洁自律若干规定》等党内法规,按照党管干部原则,对他们采取相应的组织处理措施。

(二)建议统一党纪政务处分种类、影响期。《公职人员政务处分暂行规定》在处分种类上应与《中国共产党纪律处分条例》种类相一致。记过与记大过合并为记过,种类五种:(一)警告;二(记过);三(降级);四(撤职);五(开除)。以利于在处分实践中,党纪政务处分匹配,减少自由裁量权空间,维护纪法严肃性。同时受处分影响期与之配套,警告一年,记过一年半,降级、撤职二年,做到政务处分与党纪处分档次及影响期相一致,进一步提升执纪执法规范化水平。

(三)建议出台立法解释、公布典型案例。为更好的理解和适用法律法规,应专门对《中国共产党纪律处分条例》、《公职人员处分暂行规定》等法律规范具体条文的含义以及所使用的概念、术语、定义给予说明,不定期公布典型案例,切实做到规范实用、操作可行。

(四)建议完善处分程序。建议对有职务违法行为的监察对象由监察机关进行处分,对存在一般违纪行为的公职人员由行政机关、事业单位及其主管部门作出行政处分。对监察立案案件,以及存在职务违法行为,符合职务违法监察立案条件的,承办部门按照监察立案调查程序办理后,除给予政务重处分等情形必须经同级党委批准外,一般由案件审理部门审理并提出政务处理意见,经本级监委委员会研究,依法作出处理。对政府组成部门正职给予政务处分或对政府组成部门班子成员给予政务重处分,建议以市监察委员会名义将政务处分函告市政府。

(五)建议分类处理涉刑案件。一是对于“先处后移”的涉刑案件,建议加强审理部门与审查调查部门沟通协调,适时提前介入,必要时邀请专家学者召开业务讨论会进行研讨、论证,抓准主要问题严格审核、准确认定,对涉刑问题的认定存在较大分歧的,原则上作为一般违纪违法事实认定,或不作为处分依据由审理部门和审查调查部门协商移送处理问题,确保涉嫌职务犯罪问题和线索不遗漏、不放纵。二是对于罪行较轻可能作出不起诉、免予刑事处罚、判处缓刑的案件,特殊情况下建议在移送前先作出相应党纪处分,待司法机关依法处理后再进行相应的政务处分。三是对于人民法院作出有罪判决并免于刑事处罚或因情节轻微人民检察院依法作出相对不起诉的案件,建议尽快出台相关法律法规统一对非中共党员的公职人员的处分档次。

(作者系孝感市委常委、市纪委书记、市监委主任)


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